Apa yang diungkapkan oleh Jenkins dalam tulisannya tentang permasalahan privatisasi di negara berkembang yang mengupas tentang praktek-praktek perencanaan pariwisata di negara berkembang nampaknya, sampai pada batas-batas tertentu terjadi di Indonesia. Perkembangan pariwisata Indonesia, bila diindikasikan dari jumlah kunjungan wisatawan mancanegara (wisman), mengalami percepatan (akselerasi) pada Pelita IV, dimana kunjungan wisman ke Indonesia mulai menembus angka 1 juta pada tahun 1987 dan terus melejit ke angka 3 juta pada tahun 1992 dan 5 juta pada tahun 1997.
Apa yang diungkapkan oleh Jenkins dalam tulisannya tentang permasalahan privatisasi di negara berkembang yang mengupas tentang praktek-praktek perencanaan pariwisata di negara berkembang nampaknya, sampai pada batas-batas tertentu terjadi di Indonesia. Perkembangan pariwisata Indonesia, bila diindikasikan dari jumlah kunjungan wisatawan mancanegara (wisman), mengalami percepatan (akselerasi) pada Pelita IV, dimana kunjungan wisman ke Indonesia mulai menembus angka 1 juta pada tahun 1987 dan terus melejit ke angka 3 juta pada tahun 1992 dan 5 juta pada tahun 1997.
Kemauan pemerintah Indonesia untuk mengembangkan sektor-pariwisata (mancanegara) telah mulai diindikasikan sejak sebelum PJP I, yaitu sejak pembentukan Badan Pusat Hotel negara pada tahun 1947, yang berkedudukan di Malang, yang pada tahun 1952 menjadi Serikat Gabungan Hotel, menjadi tuan rumah Konferensi Asia Afrika di Bandung pada tahun 1955. Hotel internasional yang pertama, dibangun pada tahun 1962 bersamaan dengan penyelenggaraan Asian Games IV di Jakarta. Pembangunan kemudian dilanjutkan dengan hotel-hotel di Bali, di Pelabuhan Ratu (Jawa Barat dan di Jogyakarta. Pariwisata pada waktu itu identik dengan pembangunan hotel dan pendirian biro perjalanan. PT. Natour sebagai biro perjalanan yang pertama di tanah air didirikan pada awal PJP I yaitu tahun 1953.
Perhatian pemerintah ke masalah perencanaan mulai diwujudkan melalui perencanaan yang bersifat makro, yaitu Penyusunan Rencana Pengembangan Pariwisata Bali, Jawa dan Madura, Sumatra bagian utara dan Nusa Tenggara Barat. Pendekatannya bukan lagi pendekatan pembangunan hotel tetapi pemanfaatan obyek dan daya tarik yang dimiliki oleh daerayh-daerah yang bersangkutan, pendekatan dari sisi penawaran. Nampaknya perkembangan yang dialami oleh hotel-hotel internasional telah mendorong upaya untuk mengkaitkannya dengan sumber daya wisata yang dimiliki dimana hotel-hotel tersebut dibangun.
Dengan berjalannya waktu, pemerintah Indonesia makin merasakan beratnya beban untuk membangun dan mengoperasikan hotel dan komponen wisata lainnya di berbagai tempat di tanah air. Pada tahun 1973 pemerintah membentuk suatu lembaga, yaitu Bali Tourism Development Corporation (BTDC) yang berkedudukan di Jakarta. Proyek pertamanya adalah pengembangan kawasan wisata Nusa dua sebagai bagian dari Rencana Pengembangan Pariwisata Bali. Pendekatannya adalah pendekatan terpadu kawasan mandiri di mana kawasan tersebut mempunyai komponen-komponen yang lengkap sebagai suatu tujuan wisata. Pada waktu-waktu mendatang kawasan pariwisata Nusa Dua ini menjadi contoh keberhasiolan tidak hanya dari segi perencanaan fisiknya, tetapi juga dalam manajemen operasional dan pemasarannya. Proyek ini merupakan proyek patungan segitiga Pemerintah Daerah – BTDC – dan swasta. Pola pengembangan semacam ini lalu menjadi panutan dan diterapkan di berbagai tempat di tanah air, tanpa memperhatikan hal penting bahwa keberhasilan Nusa Dua tidak terlepas dari lokasinya yang berada di pulau Bali, suatu pulau yang memang merupakan tujuan wisata yang sudah jelas daya tariknya dan dikenal di pasar mancanegara maupun nusantara. Sebagaimana dikatakan oleh Fagence (1991 dalam Gunn, 1994:19) bahwa
“Locations, regions, resources, amenities and infrastructure have an unequal potential and capacity for particular forms, types and scales of development.”
maka keberhasilan Nusa Dua tidak dapat begitu saja diulang di tempat lain.
Dalam kasus pariwisata hal ini berarti bahwa di suatu negara tidak semua tempat memiliki peluang yang sama. Keberhasilan Nusa Dua tidak semata-mata disebabkan oleh perencanaan yang baik, tetapi lebih kepada lingkungan eksternal yang sangat kondusif, di mana kawasan tersebut berada di suatu tujuan wisata yang kuat daya tari8knya, didukung oleh kesiapan masyarakatnya dan kota dengan akses yang baik ke pintu gerbang utama Jakarta dan bahkan belakangan lalu menjadi pintu gerbang internasional sendiri.
Di pulau Jawa yang relatif sudah mapan, dipilih lokasi-lokasi antara lain Pangandaran dan Baturaden yang memang sudah menjadi tujuan wisata, terutama domestik. Penetapannya sebagai kawasan wisata tidak dapat mengangkatnya menjadi kawasan sekelas Nusa Dua karena masih bertumpu pada aset lama dan kurangnya mina investor baru skala besar. Lokasi lain adalah Tanjung Lesung di pantai barat Jawa Barat. Kawasan ini semula menghadapi kendala lingkungan masyarakat sekitar yang belum/ kurang mendukung dan juga lokasi yang agak terpencil, hanya dapat dicapai melalui jalan darat yang panjang atau laut melalui Labuan dari sumber pasar. Saat ini kawasan tersebut telah dikembangkan namun pasarnya masih sangat terbatas.
Di luar pulau Jawa, beberapa lokasi kawasan wisata yang dipilih tidak memberikan hasil sebagaimana yang diharapkan. Di kawasan Tasikria, dekat Manado di Sulawesi Utara, lokasi yang dipilih tidak memiliki karakteristik alami yang menonjol. Manado sebagai pintu gerbang baru, tidak/belum mampu menarik pengunjung internasional dalam jumlah cukup besar. Jarak ke Tasikria, di mana lokasi tersebut berada sebenarnya tidak jauh (± l jam perjalanan darat) namun daya tariknya tidak cukup kuat, karena karakteristik alami yang tidak menonjol tadi dan juga hanya terdapat hotel tanpa fasilitas pariwisata lain yang memadai.
Kawasan Biak-Marauw di pulau Biak yang direncanakan dan dibangun “seperti” Nusa Dua juga menghadapi kendala. Meskipun bandara yang dibuka sebagai pintu gerbang internasional memiliki landasan yang memadai untuk pesawat berbadan lebar, namun unsur-unsur kepariwisataan lainnya belum menunjang, seperti masyarakat belum siap dan tidak ada penerbangan dari dan ke sumber pasar mancanegara potensial, sementara untuk pasar domestik lokasinya pun sangat jauh sehingga biaya transport menjadi sangat tinggi. Selain tiu unsur-unsur alam dan binaan yang menjadi daya tarik belum terkemas dengan baik. Pada tahap selanjutnya, saat kawasan Biak marauw telah siap dengan hotel berbintang dengan kapasitas sekitar 300 kamar, penerbangan ke luar negeri melalui Biak sudah terhenti.
Contoh-contoh di atas menguatkan pendapat Fagence dan Gunn , bahwa Tourism planning di tingkat regional (makro) menjadi penting. Keberhasilan suatu kawasan wisata tidak hanya ditentukna oleh keberhasilan perencanaan di tingkat kawasan, tetapi oleh kaitan-kaitannya dengan wilayah yang lebih luas dan faktor-faktor eksternal. Sebenarnya pemerintah telah menyadari pentingnya hal tersebut dan penyusunan regional tourism plans sudah dilakukan pada awal PJP I seperti disebutkan di depan.
Pada tahun 1979/1980 dan dilanjutkan pada tahun 1980/1981 disusun Rencana Induk Pengembangan Pariwisata Nasional (RIPPN) yang kembali mengidentifikasi tujuan-tujuan wisata potensial dan kota-kota untuk dijadikan pintu gerbang. Rencana induk Pengembangan Pariwisata Nasional ini mengangkat masalah-masalah yang terkait dengan kebijaksanaan penunjang yang diperlukan oleh sektor pariwisata yang memerlukan komitmen dari banyak pihak.
Namun dokumen ini nampaknya tidak cukup ‘bergigi’ atau tidak sampai pada sasaran. Upaya selanjutnya dari segi perencanaan adalah rencana-rencana revitalisasi kawasan-kawasan yang telah membuktikan kekuatan daya tariknya seperti kawasan wisata Borobudur-Prambanan. Perencanaan dan pengembangan kawasan ini mengundang pro dan kontra di mana masyarakat non pariwisata, terutama para ahli arkeologi mengkhawatirkan daya dukung candi-candi peninggalan sejarah tersebut dan berkeberatan dengan upaya pemanfaatan candi sebagai daya tarik utama bagi wisatawan umumnya dan bagi umat Budha khususnya.
Pada periode selanjutnya, yaitu memasuki Repelita V, pemerintah merasakan perlunya untuk menyusun kebijaksanaan pendukung pengembangan kepariwisataan. Dengan bantuan UNDP, lengkap dengan para pakar dari luar negeri, disusunlah suatu studi “Tourism Sector Programming and Polici Development”. Para pakar luar negeri ini didampingi oleh tim nasional dalam angka “transfer of knowledge”. Dalam perjalanannya terjadi perbedaan yang mendasar antara tim mancanegara yang sangat hanya memikirkan pengembangan pariwisata internasional (seperti yang dilakukan di negara-negara berkembang kecil lain, di mana mereka mendapat pengalaman, dan tim nasional yang mengangkat periwisata domestik yang merupakan pasar besar bagi negara sebesar Indonesia. Sayangnya, data-data tentang wisatawan domestik ini memang tidak sebanyak data-data tentang wisatawan mancanegara yang sudah lama secara khusus dan reguler dikumpulkan. Karena dengan berbagai alasan lain, pemerintah akhirnya menghentikan kontrak dengan tim konsultan asing, suatu keputusan yang didukung oleh Tim Nasional yang berpendirian bahwa strategi pengembangan pariwisata Indonesia harus ditentukan oleh bangsa Indonesia sendiri (dengan memperhatikan masukan dari para pakar asing yang lebih berpengalaman).
Pada Repelita V, lahirlah apa yang dinamakan Sapta Kebijaksanaan yang terdiri atas Kebijaksanaan (1) intensifikasi promosi, (2) peningkatan akses, (3) peningkatan kualitas produk dan pelayanan, (4) pengembangan kawasan-kawasan wisata, (5) pengembangan wisata bahari (6) pengembangan kuantitas dan kualitas sumber daya manusia kepariwisataan dan (7) peningkatan kesadaran wisata melalui sapta pesona (keamanan, ketertiban, kebersihan, kenyamanan, keindahan, keramahtamahan dan kenangan).
Perwujudan dari kebijaksanaan yang terkait dengan perencanaan khususnya perencanaan spasial adalah pembukaan 23 bandara dan banyak pelabuhan internasional di berbagai kawasan di tanah air, pengembangan kawasan-kawasan wisata, antara lain yang dikemukakan di depan tadi, dan pengembangan wisata bahari dalam bentuk program maupun yang dikaitkan dengan pengembangan kawasan wisata di Indonesia Timur khususnya. Sejak itu pula disusun Rencana Pengembangan Pariwisata Daerah (Provinsi) yang hingga saat ini hampir semua Daerah Tingkat I telah memilikinya. Beberapa DT II telah juga menyusun Rencana Induk Pariwisata DT II, diantara DT II tersebut terdapat beberapa Kodya yang telah/sedang pada tahap penyusunan rencana yaitu Kodya Bandung, Cirebon dan Balikpapan.
Perubahan-perubahan dinamik yang terjadi di sumber pasar maupun di tanah air dan makin maraknya minat swasta ke sektor pariwisata menyebabkan RIPPN tahun 1980/1981 yang lalu dianggap sudah harus ditinjau kembali. Perkembangan pariwisata mancanegara dan domestik dalam 15 tahun sejak RIPPN tersebut selesai sudah sangat pesat. Pada pertengahan Repelita VI (1996/7 – 1997/8) pemerintah menyusun Rencana Induk Pengembangan Pariwisata dengan pendekatan kewilayahan, di mana Indonesia dibagi menjadi 6 wilayah yang masing-masing terdiri atas beberapa provinsi.
Dalam rencana tersebut, tiap wilayah memiliki pintu gerbang internasional, daya tarik unggulan dan daya tarik lainnya. Pada saat rencana itu selesai, Indonesia mulai dilanda berbagai macam krisis, sehingga kelanjutannya menjadi tidak jelas, karena program-program pada masa krisis cenderung berupa program yang berkaitan dengan pemulihan citra dan program-program jangka pendek yang dikaitkan dengan penanggulangan krisis.
Semua rencana yang dikemukakan merupakan rencana-rencana yang disusun oleh/atas inisiatif pemerintah (pusat dan daerah), di samping itu tentu sangat banyak rencana-rencana pada skala kawasan (dengan berbagai ukuran) yang disusun atas inisiatif para pengembang dengan memanfaatkan konsultan asing dan nasional, tergantung pada skala investasinya.
Satu perbedaan yang jelas adalah bahwa rencana-rencana di tingkat kawasan yang disusun atas permintaan para pengembang berorientasi pada pasar dengan pemanfaatan maksimal pada tapak yang bersangkutan untuk menciptakan nilai tambah yang sebesar-besarnya, sementara perencanaan regional pada tingkat nasional, provinsi atau Daerah Tk. II yang disusun atas inisiatif pemerintah lebih berorientasi pada aset dan sumber daya yang dimiliki.
Di tingkat kawasan, produk rencana tersebut sangat fokus kepada tapak yang bersangkutan, hampir tidak memperhatikan kawasan di luar tapak, sementara itu di tingkat makro perencanaan sangat mempertimbangkan sektor ekonomi lain. Cakupan rencana makro ini sangat luas, tidak hanya masalah keruangan, tetapi juga masalah-masalah pengembangan objek dan daya tarik wisata promosi, pengembangan sumber daya manusia, kelembagaan, investasi dan jalur-jalur wisata (RIPPNAS, 1997/8;RIPPDA).
Sejauh ini hanya Rencana Induk Pengembangan Pariwisata DKI Jakarta yang mencoba mengkaitkan rencana pengembangan pariwisata dengan Rencana Umum Tata Ruang Kota dan mengusulkan program-program pendukung kepariwisataan non promosi dalam program pengembangan DKI-Jakarta.
Program-program kepariwisataan di daerah Tk. I, umumnya didominasi oleh program promosi. Di tingkat pusat, selain program yang berupa studi-studi dan program-program yang dapat dikelompokkan ke dalam program-program yang bersifat promosi (dalam dan luar negeri) & sosialisi, terdapat program ‘perintisan’ dan pembinaan (sertifikasi) serta pemantauan (klasifikasi), program pengendalian masih terbatas dilakukan melalui perizinan yang lebih mempertimbangkan kelayakan pasar sedangkan pengendalian yang terkait dengan hal-hal yang berada di tangan pemerintah daerah nampaknya tidak efektif. Meskipun demikian, Pemda seringkali merasa dilewati dalam proses pengembalian keputusan di tingkat pusat dan setelah menerima rekomendasi dari pusat sulit untuk menolak.
Pariwisata sebagai sektor andalah seringkali dipandang sebagai industri yang bermula dari industri perhotelan dan perjalanan. Penanganan sektor ini oleh pemerintah selain upaya-upaya promosi dilakukan dari dua sisi, yaitu:
1. Penyediaan suatu Rencana Induk di tingkat nasional dan provinsi, sebagai pedoman pengembangan bagi Pemerintah Daerah,
2. Penyederhanaan ijin-ijin usaha bagi swasta, untuk memacu investasi.
Sebenarnya kedua hal tersebut disertai dengan dukungan politis yang kuat akan cukup memacu perkembangan pariwisata yang terarah. Namun pada kenyataannya, perkembangan pariwisata Indonesia sangat dipengaruhi oleh pasar dan selera pengembang/investor yang mungkin saja lebih mengenal pasar atau sanggup menciptakan pasar. Dari segi perencanaan, hal ini menimbulkan suatu permasalahan menarik yaitu mengapa rencana-rencana tersebut tidak diikuti oleh para pengembang ?
Ada beberapa kemungkinan penyebab, yang teridentifikasi/teramati yaitu
1. Perencanaan oleh sektor publik tidak didasarkan pada suatu survei pasar yang memadai dan sangat berorientasi hanya pada penyediaan (supply), dan pengembangan di kawasan-kawasan yang belum berkembang, sementara pengembang cenderung memilih lokasi dengan pasar yang lebih konkrit.
2. Promosi investasi yang dilakukan dengan menyederhanakan berbagai prosedur dan persyaratan telah dimanfaatkan oleh pengembang dan seterusnya.
3. Pengembang sebagian tidak berorientasi pada pengembangan pariwisata, tetapi pada bisnis properti dan harapan untuk mendapat nilai tambah dari aset.
4. Adanya kesenjangan dalam program pembangunan yang lebih terfokus pada penyediaan sarana dan kurang kepada pengembangan daya tarik, dengan konsentrasi di daerah-daerah yang relatif telah mapan.
5. Keterlibatan para perencana kota dan wilayah dalam penyusunan rencana-rencana tersebut belum maksimal dalam arti tidak semua rencana didukung oleh perencana kota dan wilayah, dan dari perencanaan, pada dasarnya tidak cukup memiliki wawasan kepariwisataan.
Situasi dan hasil pengamatan tersebut menggugah penulis untuk mempertanyakan (1) Perlunya pendidikan kepariwisataan bagi para perencana atau program perencanaan kepariwisataan yang lebih spesifik dan (2) perlunya pengembangan metode-metode perencanaan untuk dapat mengakomodasikan sektor andalan yang bersifat sangat dinamik ini. (Myra P. Gunawan)
Pemasok: Neneng Roslita
Bandung - Sektor pariwisata Jawa Barat saat ini dinilai sejumlah kalangan berada dalam kondisi kritis. Terutama jika hal itu dikaitkan dengan banyaknya persoalan yang menyebabkan pariwisata Jabar seperti jalan di tempat.
